Ekonomické sankce: Příliš špatná věc

Ekonomické sankce jsou stále více využívány k prosazování celé řady cílů americké zahraniční politiky. Přesto se až příliš často sankce ukážou být jen o málo více než vyjádřením preferencí USA, které poškozují americké ekonomické zájmy, aniž by změnily chování cíle k lepšímu. Sankce musí být zpravidla méně jednostranné a více zaměřené na daný problém. Kongres a exekutiva musí zavést mnohem přísnější dohled nad sankcemi, a to jak před jejich přijetím, tak pravidelně poté, aby zajistily, že očekávané přínosy převáží pravděpodobné náklady a že sankce dosáhnou více než alternativní nástroje zahraniční politiky.

STRUČNÝ PŘEHLED POLITIK č. 34

Rozšířené používání ekonomických sankcí představuje jeden z paradoxů současné americké zahraniční politiky. Sankce jsou často kritizovány, dokonce zesměšňovány. Ekonomické sankce se zároveň rychle stávají politickým nástrojem volby pro Spojené státy ve světě po studené válce. Spojené státy nyní udržují ekonomické sankce proti desítkám zemí; sankce jsou skutečně tak populární, že je zavádí mnoho států a obcí. Co je navíc kritické, není jen frekvence používání ekonomických sankcí, ale jejich rostoucí význam pro zahraniční politiku USA.



Sankce – definované jako většinou ekonomické, ale také politické a vojenské sankce zaváděné za účelem změny politického a/nebo vojenského chování – používají Spojené státy k tomu, aby odrazovaly od šíření zbraní hromadného ničení a balistických střel, posílily lidská práva, ukončily terorismus, mařily drogy. obchodování s lidmi, odrazovat od ozbrojené agrese, podporovat přístup na trh, chránit životní prostředí a nahrazovat vlády.

Aby bylo dosaženo cílů zahraniční politiky, mají sankce podobu zbrojního embarga, snížení a přerušení zahraniční pomoci, omezení vývozu a dovozu, zmrazení aktiv, zvýšení cel, zrušení obchodního statusu doložky nejvyšších výhod, negativní hlasování v mezinárodních finančních institucích. , ukončení diplomatických styků, zamítnutí víz, zrušení leteckých spojení a zákazy úvěrů, financování a investic.

Co vysvětluje tuto popularitu? Sankce mohou nabídnout to, co se zdá být přiměřenou odpovědí na výzvu, v níž jsou zájmy, o které jde, méně než zásadní. Sankce jsou navíc způsob, jak signalizovat úřední nespokojenost s určitým chováním. Mohou sloužit účelu posílení závazku k normě chování, jako je respekt k lidským právům nebo odpor k proliferaci. Další motivací je americká neochota použít vojenskou sílu. Sankce představují viditelnou a méně nákladnou alternativu k vojenské intervenci a nicnedělání. Dalším vysvětlením je větší dosah médií. Efekt CNN může zvýšit viditelnost problémů v jiné zemi a podnítit touhu Američanů reagovat. Faktorem je také zvýšená síla jednotlivých volebních obvodů v americké politice. Malé, organizované, zaměřené skupiny – často jednající prostřednictvím Kongresu – mohou mít dopad, který daleko přesahuje jejich skutečnou sílu, zvláště když neexistuje žádná stejně zaměřená vyrovnávací síla.

Záznam

Z nedávného amerického použití ekonomických sankcí pro účely zahraniční politiky lze vyvodit řadu závěrů:

  • Sankce samotné pravděpodobně nedosáhnou požadovaných výsledků, pokud jsou cíle velké nebo čas je krátký. Sankce – i když byly komplexní a téměř šest měsíců se těšily téměř univerzální mezinárodní podpoře – nedokázaly přimět Saddáma Husajna ke stažení z Kuvajtu. Nakonec to zabrala operace Pouštní bouře. Ostatní sankce rovněž nedosáhly. Íránský režim nadále podporuje terorismus, staví se proti mírovému procesu na Blízkém východě a prosazuje svůj program jaderných zbraní. Fidel Castro je stále na svém místě na vrcholu převážně autoritářského politického a ekonomického systému. Indii a Pákistán od testování jaderných zbraní neodradila ani hrozba drakonických trestů. Libye odmítla předložit dvě osoby obviněné ze zničení Pan Am 103. Sankce nedokázaly přesvědčit haitskou juntu, aby respektovala výsledky voleb. Nedokázali ani odradit Srbsko a další, aby svou vojenskou agresi odvolaly. A Čína pokračuje ve vývozu citlivých technologií do vybraných zemí a zůstává společností, kde jsou lidská práva porušována.

  • Nicméně sankce mohou příležitostně dosáhnout (nebo pomoci dosáhnout) různých zahraničněpolitických cílů, od skromných až po poměrně významné. Sankce zavedené po válce v Perském zálivu zvýšily dodržování rezolucí Irákem požadujícím úplné odstranění zbraní hromadného ničení a snížily schopnost Iráku zbraně dovážet. V bývalé Jugoslávii byly sankce jedním z faktorů, které přispěly k rozhodnutí Srbska přijmout Daytonskou dohodu v srpnu 1995. Zdá se, že Čína projevila určitou zdrženlivost při vývozu jaderných a balistických součástí nebo technologií.

  • Jednostranné sankce jsou zřídka účinné. V globální ekonomice mají jednostranné sankce tendenci uvalovat větší náklady na americké firmy než na cíl, který obvykle dokáže najít náhradní zdroje dodávek a financování.

  • Sekundární sankce mohou situaci zhoršit. Pokoušet se přimět ostatní, aby se připojili k sankčnímu úsilí vyhrožováním sekundárními sankcemi třetím stranám, které nejsou ochotny sankcionovat cíl, může vážně poškodit různé zájmy zahraniční politiky USA. To se stalo, když byly zavedeny sankce proti zámořským firmám, které porušily podmínky americké legislativy týkající se Kuby, Íránu a Libye. Tato hrozba mohla mít určitý odstrašující účinek na ochotu některých jednotlivců vstupovat do zakázaných obchodních aktivit, ale za cenu rostoucích protiamerických nálad, podněcování výzev ve Světové obchodní organizaci a odvádění pozornosti od provokativního chování cílové vlády.

  • Sankce jsou neomalené nástroje, které mají často nezamýšlené a nežádoucí důsledky. Sankce zvýšily ekonomickou tíseň na Haiti a vyvolaly nebezpečný a nákladný exodus lidí z Haiti do Spojených států. V bývalé Jugoslávii zbrojní embargo oslabilo bosenskou (muslimskou) stranu vzhledem k tomu, že bosenští Srbové a Chorvati měli větší zásoby vojenského materiálu a větší přístup k dalším zásobám z vnějších zdrojů. Vojenské sankce proti Pákistánu zvýšily jeho spoléhání na jadernou variantu, a to jak proto, že sankce odřízly přístup Islámábádu k americkým zbraním, tak tím, že oslabily důvěru Pákistánu v americkou spolehlivost.

    Obecněji řečeno, sankce mohou mít zvrácený účinek posilování autoritářských, etatistických společností. Tím, že vytvářejí nedostatek, umožňují vládám lépe kontrolovat distribuci zboží. Nebezpečí je jednak morální v tom, že jsou postiženi nevinní, jednak praktické v tom, že sankce, které poškozují obyvatelstvo jako celek, mohou mít nežádoucí účinky, které zahrnují posílení režimu, vyvolání rozsáhlé emigrace a zpomalení vzniku střední třídy. a občanská společnost. Chytré nebo designérské sankce jsou přinejlepším částečným řešením. Shromáždit potřebné znalosti o aktivech a poté se pohybovat dostatečně rychle, abyste je zmrazili, se často ukáže jako nemožné.

  • Sankce mohou být drahé pro americké podniky, farmáře a dělníky. Existuje tendence přehlížet nebo podceňovat přímé náklady na sankce, možná proto, že jejich náklady se neobjevují v tabulkách vládního rozpočtu USA. Sankce však ovlivňují ekonomiku tím, že snižují příjmy amerických společností a jednotlivců. Navíc i tyto náklady je obtížné měřit, protože musí odrážet nejen ztracené prodeje, ale také ztracené příležitosti. Sankce stojí americké společnosti miliardy dolarů ročně ve ztrátě tržeb a návratnosti investic – a stojí mnoho tisíc pracovníků jejich práce.

  • Sankce bývá jednodušší zavést než zrušit. Téměř vždy je obtížnější status quo změnit, než v něm pokračovat. Často je obtížné nebo nemožné dosáhnout konsensu pro zrušení sankce, i když došlo k určitému pokroku v otázce, která vyvolává obavy, pokud se ukázalo, že sankce je bezohledná nebo kontraproduktivní, nebo pokud lze prokázat, že jiné zájmy trpí. výsledek. To se pravděpodobně stane v případě Indie a Pákistánu, kde americké sankce zavedené v návaznosti na jaderné testy v květnu 1998 zmaří pokusy ovlivnit jejich chování v této nebo jiných oblastech. Případ Bosny zahrnuje silný příklad nebezpečí uzavření sankcí, protože neschopnost upravit nebo zrušit sankce OSN, které blokovaly vojenskou podporu všem protagonistům bosenské války, působila v neprospěch slabší bosenské strany.

pro republikány je čas eisenhowera

  • Únava ze sankcí má tendenci se časem usadit a mezinárodní dodržování má tendenci se snižovat. Problém, který vedl k zavedení sankcí, nevyhnutelně ztrácí svůj emocionální dopad. Odhodlání oslabují také obavy z humanitárního dopadu sankcí. Cílová země má zároveň čas se přizpůsobit. Práce kolem sankcí, nahrazování dovozu a jakékoli zlepšení životní úrovně díky přizpůsobení, to vše činí sankce snesitelnými. Všechny tyto faktory nahlodaly dopad sankcí proti Iráku, Libyi a Kubě.

Nový přístup

Závěr je jasný: Ekonomické, humanitární a zahraničněpolitické náklady amerických sankcí až příliš často převažují nad jakýmkoli přínosem. Co by se tedy mohlo a mělo dělat?

Zde je několik pokynů, které informují o zásadách USA:

  • Ekonomické sankce jsou vážným nástrojem zahraniční politiky a měly by být uplatňovány pouze po zvážení, které není méně přísné, než jaké by předcházelo vojenské intervenci. Pravděpodobné přínosy konkrétní sankce pro zahraniční politiku USA by měly být větší než očekávané náklady pro americkou vládu a americkou ekonomiku. Navíc vztah mezi tím, jak sankce pravděpodobně ovlivní zájmy USA, by měl být příznivý ve srovnání s pravděpodobnými důsledky všech ostatních politik, včetně vojenské intervence, skrytých akcí, veřejné a soukromé diplomacie, nabízení pobídek nebo nicnedělání.

    Důsledek výše uvedeného je neméně důležitý: Široké sankce by neměly být používány jako výrazový nástroj způsobem, který není odůvodněný pečlivým účtováním pravděpodobných nákladů a přínosů. . Opět platí, že sankce jsou vážná věc. Sankce jsou formou zásahu. V závislosti na tom, jak jsou použity, mohou způsobit velké škody nevinným lidem – stejně jako americkému obchodu, pracovníkům a zájmům zahraniční politiky USA. Sankce navíc mohou snížit pákový efekt USA. Odstranění vzdělání, výcviku a pomoci zahraničním armádám, které Kongres nařídil vyjádřit nelibost vůči Pákistánu a Indonésii, snížilo vliv USA s mocným volebním obvodem v obou těchto zemích. Zahraniční politika není terapie a jejím účelem není cítit se dobře, ale konat dobro. Totéž platí pro sankce.

  • Mnohostranná podpora hospodářských sankcí by normálně měla představovat nezbytný předpoklad pro jejich použití Spojenými státy. Taková podpora nemusí být současná, ale měla by být téměř jistá a pravděpodobně bude následovat s malým zpožděním. Jednostranným sankcím je třeba se vyhnout, s výjimkou těch okolností, kdy jsou Spojené státy v jedinečné situaci pro získání pákového efektu na základě hospodářského vztahu s cílem. Toto není ani tak normativní tvrzení, jako spíše pragmatické tvrzení založené na drtivých důkazech, že jednostranné sankce dosahují jen málo.

  • Sekundární sankce nejsou žádoucím prostředkem k dosažení mnohostranné podpory pro sankce. Zavedení sankcí proti těm, kteří nedodržují dotčené sankce, je přiznáním diplomatického selhání při přesvědčování. Je to také drahá reakce. Náklady na zahraniční politiku USA, včetně stavu vztahů s hlavními partnery a úsilí USA vybudovat efektivní WTO, téměř vždy převažují nad potenciálními přínosy donucení přátel, aby se připojili k sankcím.

  • Ekonomické sankce by se měly zaměřit na osoby odpovědné za protiprávní chování nebo na postihování zemí v oblasti, která sankce stimulovala v první řadě. Cílená reakce pomáhá vyhnout se ohrožení jiných zájmů a celého bilaterálního vztahu s cílem v jedné oblasti neshody; způsobuje menší vedlejší škody nevinným; a ztěžuje získávání nadnárodní podpory. Vzorovým příkladem jsou sankce určené k zastavení šíření zbraní hromadného ničení. Tam, kde dojde k přestupkům, by Spojené státy měly uvalit jakékoli sankce na zúčastněnou zahraniční firmu, nebo, je-li na vině vláda, by měly přerušit technologickou spolupráci nebo obchod v této oblasti. Důsledkem toho je, že politické sankce by měly být používány střídmě, pokud vůbec. Měli bychom odolat pokušení přerušit diplomatické vztahy nebo zrušit jednání na vysoké úrovni. Takové interakce poskytují americkým úředníkům příležitost předložit svůj případ vládám a veřejnosti a pomoci Spojeným státům stejně nebo více jako cílová strana.

  • Sankce by neměly být používány k tomu, aby se velké nebo složité bilaterální vztahy staly rukojmími jediného problému nebo souboru obav. To je zvláště případ země, jako je Čína, kde Spojené státy musí vyvažovat zájmy, které zahrnují udržení stability v jižní Asii a na Korejském poloostrově, odrazování od jakékoli podpory programů zbraní hromadného ničení nebo balistických raket darebáckých států, řízení situace na Tchaj-wanu a Číně a podpora obchodu, tržní reformy a lidských práv. Téměř identický argument by se dal vznést o moudrosti uplatňovat široké sankce proti Rusku nebo Indii kvůli jejich přestupkům v jedné říši. Alternativou k širokým sankcím v takových případech je buď přijetí úzkých sankcí, které se vztahují k danému problému, nebo se obrátit na jiné nástroje politiky.

  • Humanitární výjimky by měly být součástí všech komplexních sankcí. Nevinní by neměli trpět víc, než je nezbytně nutné. Zahrnutí výjimky, která umožňuje cíl dovážet potraviny a léky, by také mělo usnadnit získání domácí a mezinárodní podpory.

  • Tvůrci politik by měli připravit a poslat Kongresu prohlášení o politice před zavedením sankce nebo krátce po ní. Tato prohlášení by měla být jasná, pokud jde o účel sankce; požadovanou právní a/nebo politickou autoritu; očekávaný dopad na cíl, včetně případných odvetných kroků; pravděpodobné humanitární důsledky a kroky k jejich minimalizaci; očekávané náklady pro Spojené státy; vyhlídky na vymáhání sankce; míru mezinárodní podpory nebo opozice, kterou lze očekávat; a výstupní strategie, tj. kritéria pro zrušení sankce. (Abychom uvedli jen jeden příklad, legislativa z roku 1994, která vedla v roce 1998 k sankcím proti Indii, postrádá jakýkoli plán toho, jak by mohly být sankce sníženy nebo zrušeny.) Kromě toho by politici měli vysvětlit, proč byla vybrána konkrétní sankce na rozdíl od jiných sankcí. nebo jiné nástroje politiky.

  • Všechny sankce zakotvené v legislativě by měly umožňovat prezidentovi uvážení ve formě zproštění pravomoci. Uvážení by prezidentovi umožnilo pozastavit nebo ukončit sankci, pokud by usoudil, že je to v zájmu národní bezpečnosti. Taková volnost je zapotřebí, pokud se vztahy nemají stát rukojmím jednoho zájmu a pokud má mít exekutiva flexibilitu potřebnou k tomu, aby prozkoumala, zda zavedení omezených pobídek může přinést žádoucí konec politiky. Výjimky (uplatněné v květnu 1998) v zákonech požadujících sekundární sankce proti neamerickým firmám obchodujícím s Íránem, Libyí a Kubou měly blahodárný účinek na zahraniční politiku USA, ačkoli neudělaly nic pro americké firmy, kterým bylo stále vyloučeno působit v těchto zemích. podle primárních sankcí. Absence výjimek bude pravděpodobně pronásledovat americkou politiku vůči Indii a Pákistánu. Sankce ztíží ovlivňování budoucích indických a pákistánských rozhodnutí týkajících se rozmístění nebo dokonce použití jaderných zbraní – a mohly by přispět k nestabilitě uvnitř Pákistánu, a tím narušit kontrolu nad těmito zbraněmi.

  • Federální vláda by měla zpochybnit právo států a obcí zavést ekonomické sankce proti společnostem a jednotlivcům působícím v jejich jurisdikci. Ústava nemůže řešit boj mezi výkonnou a zákonodárnou mocí o zahraniční moc, ale omezuje boj na federální moc. Ty státy a obce, které přijímají zákony o selektivním nákupu, které veřejným agenturám zakazují nakupovat zboží a služby od společností podnikajících v konkrétních cílových zemích nebo s nimi, překračují své hranice. Clintonova administrativa by měla spojit své síly s těmi zástupci podnikatelské sféry, kteří podali žalobu, aby nařídili Massachusetts prosadit jeho zákon, který by státu fakticky zakázal obchodovat se společnostmi působícími v Myanmaru.

  • Americké zpravodajské kapacity musí být přeorientovány, aby splňovaly požadavky vytvořené sankční politikou. Schopnost navrhnout a implementovat chytré sankce bude vyžadovat mimořádné požadavky na výběr. Požadavek na lepší zpravodajskou podporu sankční politiky však také zahrnuje analýzu. Měla by být zřízena jednotka pro přípravu předpovědí pravděpodobného dopadu sankcí na cílový stav a další. Analytici by mohli pomoci identifikovat konkrétní zranitelná místa cílových států nebo vůdců, zkoumat pravděpodobné reakce cíle a třetích stran a sledovat dopad sankce v průběhu času.

  • Jakákoli sankce by měla být předmětem ročního prohlášení o dopadu. Takové prohlášení, které má být připraveno exekutivou a předloženo v neutajované formě Kongresu, by mělo poskytnout mnohem více informací a analýz než pro forma dokumenty napsané k odůvodnění mnoha současných sankcí. Mělo by zahrnovat posouzení rozsahu, v jakém sankce splnila svůj účel; ekonomický, politický a/nebo vojenský dopad na cíl; jakýkoli humanitární účinek; reakce cílové země; stupeň mezinárodní shody a neshody; a finanční náklady pro americké podniky, pracovníky a vládu USA.

Myšlení mimo krabici (nástroje).

Problém se sankcemi nelze rychle vyřešit. Přijetí legislativy v souladu s navrhovaným zákonem o reformě sankcí v oblasti obchodu, bezpečnosti a lidských práv by zavedlo větší kontrolu sankcí před a po jejich zavedení. Pomohla by také větší exekutivní aktivismus a diskrétnost. Clintonovu administrativu lze vinit za to, že nevetovala zákony požadující sekundární sankce, a za její unáhlené zavádění sankcí vyvolaných indickými a pákistánskými jadernými testy.

To znamená, že výzva přesahuje zlepšení sankcí, něco, co bude mít tendenci je zúžit a méně jednostranné. Zásadnější otázkou je výběr nejvhodnějšího zahraničněpolitického nástroje pro řešení konkrétní výzvy. Sankce jakéhokoli druhu musí být zváženy s pravděpodobnými náklady a přínosy vojenských akcí, tajných programů a veřejné i soukromé diplomacie.

Někdy bude lepší použít vojenskou sílu. To byla lekce z Pouštní bouře a Bosny – a ještě se může ukázat jako lekce z Kosova. V této souvislosti stojí za úvahu i Kuba. Spíše než zpřísnit sankce (které zvýšily bídu kubánského lidu) a jít spolu se zavedením sekundárních sankcí Kongresu proti americkým spojencům, mohla být Clintonova administrativa moudřejší vypustit salvu s plochou dráhou letu, která by zneškodnila MIGy, které sestřelily neozbrojené letadlo pilotované kubánskými exulanty. V širším měřítku lze tvrdit, že americké dolary, turisté a nápady představují pro Fidela Castra a komunismus na Kubě větší hrozbu než embargo.

V jiných případech se cílené sankce zdají atraktivní. Vhodnější reakcí na indické a pákistánské jaderné testy by byly kontroly exportu navržené tak, aby zpomalily vývoj a rozmístění raket a jaderných bomb. Pokud jde o Haiti, úzké sankce zaměřené na nelegitimní vedení by nespustily lidský exodus, který přiměl vládu k ozbrojenému zásahu, který by se mohl ukázat jako extrémně nákladný. Rozdíly s Čínou a Ruskem ohledně jejich vývozu technologií a zbraní by nejlépe vyřešily úzké sankce. To znamená, že sankce nebudou schopny nést plnou zátěž na politiku nešíření a bude třeba zvážit politické nástroje od preventivních útoků na nepoctivá státní zařízení až po robustnější obranu.

Hlavní alternativa k ekonomickým sankcím je však nejlépe popsána jako podmíněné zapojení , tedy mix úzkých sankcí a politických a ekonomických interakcí, které jsou omezené a podmíněné konkrétními změnami chování. Balíček pobídek vázaných na konkrétní akce pomohl zvládnout jaderné ambice Severní Koreje. Může se také ukázat jako efektivní s Íránem pod jeho novým vedením a pomoci Indii a Pákistánu zvládnout jadernou patovou situaci.

Tyto příklady jasně ukazují, že neexistuje žádný nástroj, který by byl vždy výhodnější než sankce, stejně jako sankce samotné nabízejí univerzální odpověď. Univerzální přístup k zahraniční politice musí nutně selhat. Trend je ale neméně jasný. I když nastanou případy, kdy sankce mohou pomoci, ať už samostatně, nebo pravděpodobněji ve spojení s jinými nástroji, nedávná historie silně naznačuje, že potenciál sankcí přispívat k americké zahraniční politice bude skromný – a že se jich bude vyžadovat více slibuje, že bude kontraproduktivní.