Jak rozdělená vláda ovlivňuje rozpočtový proces Kongresu?

První týdny 116čtKongres zaznamenal záplavu činností souvisejících s rozpočtem, včetně znovuotevření částí federální vlády po rekordním 35denním částečném odstavení a schválení velkého souhrnného zákona o výdajích na financování těchto agentur do konce září. Zatímco pozornost Kongresu se začala obracet k jiným bodům – jako je národní stav nouze vyhlášený prezidentem Trumpem a dohled nad exekutivou – v roce 2019 nás čeká mnohem více vzrušení z rozpočtu.

Začátek 116čtKongres přinesl změnu ve většinové kontrole Sněmovny a s ní i posun od jednotné k rozdělené stranické kontrole vlády ve Washingtonu. Tato zvláštní podoba rozdělené vlády – Sněmovna ovládaná jednou stranou a Senát a Bílý dům držený druhou – byla naposledy viděna v letech 2011 až 2015, kdy demokraté drželi Bílý dům a Senát a Republikáni kontrolovali Sněmovnu. Jak napsala politoložka Frances Lee Tento druh roztříštěné kontroly může vést prezidentovu stranu k prosazování legislativních úspěchů, díky nimž se exekutiva jeví jako efektivní, zatímco vnější strana je více motivována soustředit se na zasílání zpráv a vytvářet kontrasty s prezidentem. Opravdu jsme viděli, jak sněmovní demokraté na začátku nového Kongresu přijali strategii zaměřenou na zasílání zpráv a naplánovali hlasování o zákonech zabývajících se tématy jako ovládání zbraně .

Vzhledem ke své povaze, která musí projít, se fiskální politika může stát obzvláště důležitou arénou pro tento druh stranických cílů, které mají být sledovány během rozdělené vlády. Legislativa přijatá během posledního takového období – zákon o rozpočtové kontrole (BCA) z roku 2011 – stanoví jednu z několika výzev v oblasti fiskální politiky, které bude muset Kongres letos vyřešit. BCA zavedla desetileté stropy výdajů pro diskreční rozpočet. Zahrnoval oddělené limity pro výdaje na obranu a jiné výdaje, které měly být vynuceny automatickými plošnými škrty ve výdajích (známými jako sekvestrace), pokud Kongres tyto limity nedodrží. Od jejich uzákonění se však Kongres opakovaně – v letech 2013, 2015 a 2018 – rozhodl zvýšit strop výdajů ve dvouletých přírůstcích, se zhruba stejně velkými navýšeními na obrannou i neobranou stranu rozpočtu. Nejnovější z těchto obchodů vyprší na konci září 2019, což by bez jakékoli jiné akce vedlo ke snížení výdajů zhruba o 10 procent.



Zahajovací postoj Trumpovy administrativy k vyjednávání přes stropy zahrnuje zachování těchto současných limitů výdajů. Ale prezident to udělá taky usilovat o navýšení finančních prostředků známých jako OCO (Overseas Contingency Operations), aby se vyrovnaly škrty v rozpočtu na obranu základny. Finanční prostředky OCO – určené k utracení na podporu široké reakce vlády USA na útoky z 11. září a pro další související aktivity v oblasti mezinárodních záležitostí —nevztahují se na limity BCA, díky čemuž je jejich použití atraktivním manévrem k navýšení obranné části rozpočtu, aniž by bylo nutné vyjednávat s demokraty o tom, zda zvýšit i jiné než obranné výdaje. Zejména úřadující náčelník štábu Bílého domu Mick Mulvaney byl hlavní oponent používání OCO, když byl členem Kongresu . Po dobu jeho potvrzení slyšení, aby se stal ředitelem Úřadu pro řízení a rozpočet v roce 2017 řekl, že se těší na příležitost vysvětlit prezidentovi, proč si myslím, že to není dobrý způsob, jak utrácet dolary amerických daňových poplatníků. Jeho zjevná změna srdce je vynikající ilustrací staré poučky, že to, kde stojíte, závisí na tom, kde sedíte.

Pravděpodobnost, že Bílý dům přesvědčí Kongres, aby s tímto návrhem souhlasil, je mizivá. Vzhledem k tomu, že demokraté v letech 2017 a 2018 úspěšně trvali na zvýšení nedefenzivních stropů pod jednotnou republikánskou kontrolou, pravděpodobně neuvidí důvod ustoupit, když budou mít v Kongresu větší moc v podobě většiny ve sněmovně. Dokonce i nejvyšší republikán ve výboru Sněmovny reprezentantů pro ozbrojené složky, poslanec Mack Thornberry (R-Tex.), označil plán jako směšné, pokud to dělají.

Ale čím déle bude Kongres bez dosažení dohody o výdajových stropech, tím obtížnější bude pro Sněmovnu a Senát dosáhnout smysluplného pokroku ve věci 12 zákonů o řádných přídělech, které mají dvě komory dokončit do 1. října. těžké rozdělit koláč, když nutně nevíte, o kolik větší (nebo menší) bude letošní koláč ve srovnání s loňským. Zpoždění v procesu přidělování prostředků také poškozuje federální operace. Krátkodobá výdajová opatření, která se používají k překlenutí mezer, když jsou účty nedokončené, často omezují schopnost agentur zahájit nové projekty, a jakmile je dosaženo konečné dohody, agentury musí někdy spěchat, aby utratily prostředky v kratším časovém období.

I v případě dohody o stropech může navíc proces přidělování v rozdělené vládě narazit na některé vlastní překážky. Před dramatem odstávky v prosinci a lednu vlastně Kongres zvládla v roce 2018 relativně hladký – alespoň podle nedávných standardů – proces přidělování prostředků . Ústředním bodem v tom byla nejen skutečnost, že již byla uzavřena dohoda o stropech, ale také rozhodnutí vedoucích představitelů senátního rozpočtového výboru omezit počet kontroverzních politických ustanovení nebo připomínek, které byly spojeny s výdajovými opatřeními v komoře . O podobnou snahu by se letos mohli pokusit starší přivlastňovatelé. Demokraté, zejména ve Sněmovně, ale mohou vidět výdajové účty jako svůj nejlepší nástroj k omezení různých aktivit Trumpovy administrativy. I když se tento spor vyřeší ve prospěch čistších účtů, jakýkoli vleklý nesouhlas má také potenciál zpomalit celkový proces.

Také se blíží pro rok 2019 – možná jako součást stejné dohody o limitech výdajů – je potřeba řešit dluhový limit, který byl naposledy pozastaven v rámci legislativy z roku 2018, která také zvýšila stropy BCA. Analýza od Bipartisan Policy Center naznačuje, že ministerstvo financí bude schopno oddálit potřebu akce alespoň do poloviny léta, ale Kongres bude muset tento problém vyřešit někdy v tomto roce. Nedávné debaty o velkém navýšení dluhového limitu – včetně těch, které jsou pod rozdělenou vládou 2011 , 2014 , a 2015. a pod jednotnou republikánskou kontrolou v 2018 — mají všechny uváděné požadavky některých republikánů, zejména ve sněmovně, aby každé zvýšení bylo doprovázeno škrty ve výdajích.

S demokraty pod kontrolou dolní komory se však dynamika poněkud posouvá; Předsedkyně sněmovny Nancy Pelosiová (D-Kalifornie) bude mít pravděpodobně snazší udržet své členy na palubě s čistým nárůstem než její republikánští předchůdci. Největší potenciální divokou kartou v boji o potenciální dluhový strop se tedy stává prezident Trump. Pokusil by se požadovat nějaké ústupky výměnou za podepsání zvýšení dluhového limitu? Nedávné zprávy naznačují, že Bílý dům věří, že dohoda o stropech je a větší zdroj pákového efektu než je limit dluhu, ale také může existovat neshody v administrativě ohledně budoucí strategie .

Jedna věc jsme docela nepravděpodobné vidět tento rok je návrh zákona o odsouhlasení rozpočtu. Poslední zákon o usmíření přijatý rozděleným Kongresem byl v roce 1986, kdy demokraté měli většinu ve Sněmovně a republikáni kontrolovali Senát a Bílý dům. (Především, návrhy zákonů o usmíření v polovině 80. let 20. století měly tendenci pojednávat o širším spektru témat než jejich nedávné protějšky, čímž se vytvořil větší soubor potenciálních obchodů, které bylo možné zkrátit.) Proč je usmíření – které umožňuje přesunout určitá opatření související s rozpočtem přes Senát bez možnosti filibuster – tak nepravděpodobné? Za prvé vyžaduje přijetí usnesení o rozpočtu oběma komorami jako počáteční krok v procesu. Rozpočtová usnesení se stále více stávají prohlášením o prioritách strany a obecně nepřitahují podporu obou stran; dvě komory ovládané opačnými stranami se pravděpodobně nedohodnou na jedné. Zadruhé, i kdyby Kongres nečekaně přijal rozpočtové usnesení, usmíření prostě není atraktivním nástrojem, když komory ovládají různé strany.

S těmito a dalšími rozpočtovými položkami – včetně případné debaty Pravděpodobný požadavek prezidenta Trumpa na přerozdělení určitých finančních prostředků k vybudování bariéry podél jihozápadní hranice – která pravděpodobně vznikne v průběhu roku, bude rozpočtový proces důležitou arénou, kterou je třeba sledovat v Kongresu.