Po roce zůstává role Čínského úřadu pro mezinárodní rozvojovou spolupráci nejasná

Právě před rokem, 18. dubna 2018, Čína formálně založila svou první nezávislou agenturu pro zahraniční pomoc: Čínskou správu mezinárodní rozvojové spolupráce (CIDCA). Pozornost nejvyššího vedení potvrdila důležitost této nové agentury: Slavnostnímu otevření předsedal člen politbyra Yang Jiechi a zúčastnil se státní rada a ministr zahraničí Wang Yi, dva nejvyšší představitelé zahraniční politiky Číny. Založení CIDCA řeší dlouhou debatu v Číně o reformě zahraniční pomoci a vytvoření nezávislé agentury pomoci.

Po roce od svého vzniku však CIDCA začala něco měnit? Zkoumání jejího mandátu a nastavení odhaluje skutečné úsilí Číny o reformu a zlepšení svých postupů pomoci. Kontrola rozpočtové alokace zahraniční pomoci však naznačuje, že CIDCA bude mít před sebou dlouhou cestu, aby převzala plnou moc, pokud vůbec někdy bude. CIDCA se mohla stát tváří zahraniční pomoci Číny pro zahraniční publikum a mohla by se rozsáhle podílet na koordinaci rozhodnutí o pomoci; vnitřní byrokracie však diktuje, že peníze, potažmo autorita, stále leží jinde.

Dlouho požadovaná reforma pomoci se naplnila

Vytvoření CIDCA vychází z dlouhé debaty o tom, jaké národní zájmy by měla zahraniční pomoc Číny upřednostňovat, a tedy která vládní agentura by měla portfolio pomoci spravovat. Před CIDCA seděl správní úřad čínské zahraniční pomoci na ministerstvu obchodu (MOFCOM) jako Oddělení zahraniční pomoci, instituce na úrovni generálního ředitele. S tímto byrokratickým plánem bylo ministerstvo zahraničních věcí (MFA) nespokojené, protože se věřilo, že rozhodnutí o pomoci byla vychýlena spíše ke komerčním zájmům než k širším strategickým zájmům Číny. Zdá se, že tento argument podporuje skutečnost, že většina čínské pomoci byla použita na zvýhodněné půjčky. Ve své Bílé knize o zahraniční pomoci z roku 2014 Čína přiznala, že 55,7 procent její zahraniční pomoci v letech 2010 až 2012 bylo použito na zvýhodněné půjčky.



Zdá se, že byrokratické nastavení nové CIDCA je kontinuitou obchodního zaměření země na zahraniční pomoc. Byrokratický žebříček CIDCA je nastaven na úrovni náměstka ministerstva. Ředitel Wang Xiaotao byl bývalým zástupcem ředitele Národní komise pro rozvoj a reformy, nejvyššího čínského orgánu pro tvorbu hospodářské politiky. První dva náměstci ředitele CIDCA přišli z MOFCOM a MZV, v tomto pořadí, což odráží dva pilíře, na kterých byla a nadále je zakotvena zahraniční pomoc Číny. Zejména zástupce ředitele Zhou Liujun měl v MOFCOM na starosti obchod se službami a přímé zahraniční investice. Pro srovnání, zástupce ředitele z MZV, Deng Boqing, byl čínským velvyslancem v Nigérii. Začátkem roku 2019 byl do vedení CIDCA přidán třetí zástupce ředitele – bývalý zástupce ředitele Národní správy duševního vlastnictví, Zhang Maoyu –, což naznačuje důraz na otázky duševního vlastnictví v rámci zahraniční pomoci Číny.

Mandáty: Staré a nové

Prohlášení o poslání CIDCA naznačuje jemné, ale důležité rozdíly v jeho mandátu a autoritě ve srovnání s jeho předchozí inkarnací jako ministerstvo zahraniční pomoci na MOFCOM. Namísto implementace konkrétních projektů se CIDCA zaměřuje spíše na strategický návrh, řízení a meziagenturní koordinaci čínské správy zahraniční pomoci. Například rok 2018 Návrh metod řízení zahraniční pomoci identifikovala nové úkoly pro CIDCA včetně strategického plánování, monitorování a hodnocení, reformy pomoci a přípravy rozpočtu.

Další klíčový rozdíl spočívá v konkrétní implementační stránce projektu: I když CIDCA odpovídá za plánování a koordinace zahraniční pomoci, neodpovídá za jejich realizaci. Implementace zůstane v kompetenci jednotlivých příslušných funkčních agentur, jako je Ministerstvo obchodu a Ministerstvo zemědělství. Kromě toho je CIDCA odpovědná za rozvojové strategie zemí a podepisování projektů pomoci jako tvář zahraniční pomoci Číny. V Aktivity spolupráce části webových stránek CIDCA bylo mezi červnem a prosincem 2018 uvedeno sedm dvoustranných dohod o spolupráci, kde CIDCA jménem Číny podepsala dohody o hospodářském rozvoji. CIDCA se již aktivně zapojila do multilaterálních institucí, jako je OSN a Světová banka, a také s tradičními dárci, jako je Velká Británie, EU, Austrálie a Norsko.

Rozpočet na zahraniční pomoc: NENÍ pod kontrolou CIDCA

Vytvoření CIDCA vyvolává otázku struktury rozhodování a alokace rozpočtu, která určuje těžiště zahraniční pomoci Číny. Pokud CIDCA nekontroluje peníze, její kontrola nad rozhodnutími o pomoci bude podléhat vážným omezením. Nejdůležitější je, že čínské zvýhodněné půjčky, které tvoří většinu její zahraniční pomoci, jsou tradičně spravovány Čínskou exportní a importní bankou.

Doposud na tuto otázku neexistuje žádná definitivní odpověď, protože mnoho problémů souvisejících s provozem CIDCA je stále v pohybu uvnitř čínské byrokracie. Čísla však nelžou a rozdělení rozpočtu mezi vládní agentury nabízí nejlepší hodnocení.

Podle rozpočet CIDCA na rok 2019, celkový rozpočet na zahraniční pomoc v rámci CIDCA na rok 2019 je 122 milionů RMB (asi 18 milionů USD), oproti 105 milionům RMB (15 milionů USD) v roce 2018. V roce 2018 nebyl na mezinárodní rozvojovou spolupráci vyčleněn žádný rozpočet, ale v roce 2019 tato rozpočtová položka zvýšen na 74 milionů RMB (11 milionů $). CIDCA toto zvýšení vysvětluje tím, že upravila rozpočet, který byl dříve uveden v části obchod a obchodní záležitosti, nyní v rámci mezinárodní rozvojové spolupráce. Celkový součet těchto dvou rozpočtových položek, nazývaných výdaje na zahraniční věci, je 197 milionů RMB (asi 29 milionů $).

meziroční nárůst počtu pracovních míst

Tato čísla jsou šokující vzhledem k tomu, jak jsou malá. The Bílá kniha o zahraniční pomoci z roku 2014 odhalil, že zahraniční pomoc Číny v letech 2010 až 2012 činila 89,3 miliard RMB – přibližně 30 miliard RMB (4,6 miliardy USD) ročně. Můžeme se jen domnívat, že celková zahraniční pomoc Číny se od té doby ve skutečnosti zvýšila, zejména v rámci iniciativy Pás a stezka zahájené v roce 2013. Malý rozpočet, který CIDCA dostane oproti mnohem větším čínským výdajům na zahraniční pomoc, může poukazovat pouze na jeden možnost: že většina čínského rozpočtu na zahraniční pomoc je zaparkována a spravována někde za CIDCA.

Kde je hlavní část rozpočtu na zahraniční pomoc? MOFCOM 2019 rozpočet přináší odpověď. Ačkoli je CIDCA založena jako čínská agentura pro pomoc, rozpočet MOFCOM na zahraniční pomoc v roce 2019 činí až 17,6 miliardy RMB, přibližně 2,63 miliardy USD, což je více v souladu s ročními výdaji Číny na zahraniční pomoc. Ačkoli by měl MOFCOM nominálně převést portfolio zahraniční pomoci na CIDCA, jeho rozpočet na zahraniční pomoc se ve skutečnosti od roku 2018, kdy přechod údajně začal, zvýšil o 6,53 procenta. MOFCOM může případně převést pravomoc a rozpočet na CIDCA. Nicméně skutečnost, že rozpočet CIDCA na zahraniční pomoc je 1 procento rozpočtu MOFCOM v roce 2019, vyvolává vážné otázky, že orgány poskytující pomoc, zejména ty, které se zabývají konkrétními projekty, nespadají do působnosti CIDCA.

Důsledky pro Afriku

CIDCA představuje dlouho požadovaný vývoj čínské zahraniční pomoci. Důraz na strategické plánování, meziagenturní koordinaci, monitorování a hodnocení odráží úsilí a pokrok v modernizaci zahraniční pomoci Číny, její snahu o lepší postupy a také zapojení tradičních dárců. Z dlouhodobého hlediska má lepší praxe čínských projektů zahraniční pomoci přispět k sociálnímu a ekonomickému rozvoji Afriky. Seznámení s normami a standardy v oboru také přinese příležitosti pro dárcovskou spolupráci a koordinaci mezi Čínou a tradičními dárci. To vše by potenciálně mohlo být dobrou zprávou pro Afriku. Afrika by však také měla pochopit, že zřízení CIDCA neznamená úplné opuštění současné čínské praxe pomoci a že většina projektů pomoci a jejich rozpočet se stále připravuje na MOFCOM. CIDCA je dalším hráčem, se kterým se Afrika bude muset naučit jednat a orientovat se v byrokratické politice.