Veřejné zásady pro spoření: Měli bychom rozšířit individuální důchodové účty?

Pan předseda a členové výboru:

Děkuji za pozvání, abych dnes podal svědectví o problému rozšiřování individuálních důchodových účtů. Moje svědectví se skládá ze dvou částí: shrnutí hlavních zjištění a podrobnější diskuse o základu pro vyvozené závěry.

Hlavní zjištění



  • Zvyšování národních úspor, tvorby kapitálu a zabezpečení důchodového příjmu je jedním z nejdůležitějších ekonomických úkolů, kterým země čelí.
  • O příležitosti pro daňově zvýhodněné spoření není nouze. S poklesem soukromých a národních úspor v posledních letech dramaticky vzrostlo spoření na daňově zvýhodněných účtech.
  • IRA neposkytují pobídky ke spoření. Poskytují pobídky k umístění finančních prostředků na určený účet. Oprávněné domácnosti nemusí spořit více než v minulosti, nebo dokonce spořit vůbec, aby mohly využívat daňových výhod IRA.
  • Návrhy na rozšíření IRA zahrnují úvahy o daňové politice, rozpočtové politice, zabezpečení důchodového příjmu a politice úspor.
  • Jako daňová politika by rozšířené IRA učinily daňový zákon rušivějším a složitějším a vyvolaly by obtížné problémy s prosazováním. Většina zůstatků IRA pravděpodobně čelí negativním efektivním daňovým sazbám, což vytváří nerovnosti, neefektivitu a ztráty příjmů.
  • V rámci rozpočtové politiky by rozšířené IRA vytvořily nový nárok, pokud by se nároky měly snížit. Skutečné rozpočtové náklady odložených IRA jsou podhodnoceny v odhadech příjmů, které zkoumají pouze příštích pět let.
  • Umožnění beztrestných výběrů IRA pro nové účely by snížilo důchodový příjem. Pokud jsou povoleny výběry dříve nashromážděných prostředků, úspora by mohla klesnout.
  • Podíl příspěvků IRA, který je čistým přírůstkem úspor, je kontroverzní. Na základě výzkumu a zdravého rozumu se domnívám, že tento podíl je poměrně malý. Lidé mají tendenci přispívat relativně bezbolestnými způsoby (jako je přesun aktiv, přesměrování stávajících úspor nebo zvýšení dluhu), které úspory nezvyšují, spíše než bolestivými způsoby, které generují nárůst úspor (tj. snížení současné životní úrovně).
  • I když podstatnou část příspěvků tvoří nové úspory, dopad rozšířených IRA na národní úspory bude pravděpodobně malý. Pokud budou povoleny výběry pro nové účely z již existujících zůstatků, dopad by mohl být negativní.
  • Podle mého názoru náklady na daňovou politiku, rozpočtovou politiku a zabezpečení důchodového příjmu z expandujících IRA nestojí za malé, spekulativní a možná negativní dopady na úspory.
  • Nekonečné šťouchání se s plány spoření s odloženou daní zaslepuje politickou debatu k efektivnějším a trvanlivějším způsobům řešení problému úspor. Patří mezi ně snižování deficitu, finanční vzdělávání a důchodová reforma.

Diskuse

Nízká úroveň soukromých a národních úspor je jedním z nejdůležitějších ekonomických problémů, kterým bude naše země čelit dnes i v budoucnu. Americké míry úspor byly v posledních letech ve srovnání s jinými zeměmi a podle historických standardů velmi nízké. Na národní úrovni by větší úspory mohly financovat zvýšené investice. To zase může zvýšit produktivitu pracovníků a zvýšit jejich mzdy a životní úroveň. Na úrovni domácností pomáhá zvýšené spoření lidem připravit se na odchod do důchodu, poskytuje polštář pro finanční propady a pomáhá při plnění dalších finančních cílů.

Pro vysvětlení poklesu úspor bylo nabídnuto mnoho potenciálních faktorů. Mezi ně patří: zvýšené mezigenerační transfery seniorům; rozšíření vládních programů, které snižují potřebu spořit (včetně sociálního zabezpečení, Medicare, Medicaid, pojištění v nezaměstnanosti, kompenzací pracovníků, záruk na bydlení a studentských půjček); liberalizace dluhových trhů; demografické změny; a zpomalení růstu příjmů od poloviny 70. let. Daňová hlediska v tomto seznamu výrazně chybí; obecné daňové a inflační prostředí, kterému střadatelé čelí, může být dnes přinejmenším stejně příznivé jako v minulosti. Nejvyšší mezní daňové sazby jsou podle historických standardů relativně nízké a inflace, která zvyšuje efektivní daňovou sazbu z finančních aktiv, je poměrně nízká. Navzdory těmto úvahám se někdy tvrdí, že daňová politika je účinným způsobem, jak podstatně zvýšit míru úspor.

Daňová politika vůči úsporám je nekonzistentní. Některá aktiva jsou zdaněna vysokými efektivními sazbami, zatímco velký počet je zdaněn sazbami, které jsou velmi nízké a mohou být dokonce záporné. O daňově zvýhodněné způsoby spoření není nouze. Současné možnosti zahrnují IRA, definované požitkové penze, definované příspěvky, plány 401(k), Keoghs, plány 403(b), plány 457, plány úsporného spoření federální vlády, plány SIMPLE, plány SEP, fixní a variabilní anuity a životní pojištění úspora. Kromě toho jsou dluhopisy na bydlení a komunální dluhopisy také daňově zvýhodněné, stejně jako kapitálové zisky, které připadají podnikům nezapsaným v obchodním rejstříku. Během několika posledních desetiletí, kdy míra osobních úspor klesala, se daňově zvýhodněné spoření (prostřednictvím důchodů, 401(k)s, IRA, Keoghů a životního pojištění) stalo stále důležitější složkou celkových osobních úspor. V letech 1986 až 1993 představovaly úspory na daňově zvýhodněných účtech asi 100 procent čistých osobních úspor (tabulka 1). To neznamená, že neexistovala žádná jiná spořící aktivita, znamená to pouze, že jakékoli hrubé úspory na jiných účtech byly plně kompenzovány výběry z těchto účtů nebo nárůstem půjček.

[Stůl 1]

Velké rozdíly v efektivních daňových sazbách při spoření vytvářejí příležitosti pro investory přesouvat finanční prostředky na daňově nejvýhodnější účty. Kolísání sazeb spolu s daňovou uznatelností úrokových plateb vytváří příležitosti k dalšímu hraní systému půjčováním, odečítáním úrokových plateb a investováním do daňově preferovaného aktiva.

IRA jsou jen další záplatou v šílené přikrývce politiky úspor. Příspěvky do výše 2 000 USD ročně jsou daňově odečitatelné pro domácnosti s příjmem do předepsaných limitů. Odčitatelnost je pak postupně zrušena, protože příjem dále stoupá. Zůstatky jsou bez daně. Za jakékoli výběry se platí běžná daň z příjmu a 10procentní pokuta je také vyměřena za výběry, které nesouvisejí s úmrtím nebo invaliditou, ale nastanou dříve, než majitel účtu dosáhne 59,5 let.

Několik současných návrhů by změnilo IRA mnoha způsoby, včetně:

  • Zvýšení limitů příjmů na odpočitatelné příspěvky IRA; indexování limitů příjmů a příspěvků.
  • Vytváření odložených IRA: V odloženém IRA není příspěvek odečitatelný, ale výdělky a výběry jsou bez daní a sankcí za předpokladu, že prostředky byly na účtu drženy po stanovenou dobu, obvykle 5 let.
  • Umožnění výběrů bez sankcí (a bez daně z příjmu) pro konkrétní účely, jako je vzdělávání, léčebné výlohy, první nákupy domů, dlouhodobá nezaměstnanost nebo výdaje na zahájení podnikání.

    Tyto návrhy zahrnují otázky daňové politiky, rozpočtové politiky, zabezpečení důchodového příjmu a politiky úspor.

    Úvahy o daňové politice

    Rozšíření IRA by bylo kontraproduktivní daňovou politikou. Návrhy IRA by daňový systém učinily složitějším a rušivějším. Vážné zvážení toho, jak by IRS ověřil, že konkrétní výběr byl proveden pro konkrétní účel, naznačuje potíže s dodržováním a vymáháním. Prosazování kombinovaných limitů na IRA a volitelné plány odkladu by způsobilo další bolesti hlavy s dodržováním předpisů. Debaty o daních v roce 1996 správně zdůraznily důležitost rozšíření základny, odstranění mezer v zákonech a snížení sazeb výnosově neutrálním způsobem. Jak se přesouváme do roku 1997, návrhy, které rozšiřují IRA, se pohybují přesně opačným směrem.

    Zatímco IRA jsou často popisovány jako úspory s odloženou daní, efektivní daňová sazba na IRA je obvykle nulová nebo záporná. Efektivní sazba je nula, pokud se sazba daně, která se vztahuje na odečitatelný příspěvek, rovná sazbě, která se vztahuje na výběr. Nicméně, protože mezní daňové sazby od roku 1986 klesly a protože lidé obvykle čelí nižším mezním daňovým sazbám v důchodu než během pracovních let, bude efektivní daňová sazba pro mnoho držitelů IRA pravděpodobně záporná. Například domácnost, která odečte příspěvek IRA ve výši 2 000 USD při 28procentní daňové sazbě, drží aktivum po dobu 20 let s 10procentním ročním výnosem a vybere prostředky s 15procentní sazbou daně, zaplatí efektivní daňovou sazbu ve výši záporných 9 procent na IRA. Prorazit díru do daňového zákoníku za účelem generování více aktiv se zápornými efektivními daňovými sazbami je neefektivní a nespravedlivé. Dobrá daňová politika by vyrovnala zdanění všech forem úspor a případně by snížila celkovou úroveň zdanění úspor.

    Úvahy o rozpočtové politice

    Rozšiřování IRA by bylo také kontraproduktivní rozpočtovou politikou. Za prvé by to vytvořilo nový nárok pro každého, kdo má dostatek finančních prostředků, aby mohl umístit peníze na určený účet. Skutečnost, že IRA jsou spíše daňová pravidla než výdajové programy, by nás neměla zaslepit vůči základní rovnocennosti nároku stanoveného v daňovém zákoníku a nároku stanoveného na straně výdajů. Daňové nároky jsou stejně nákladné (a často obtížněji rozpoznatelné) než nároky na výdaje. Nárok IRA by připadl převážně domácnostem v horní části distribuce příjmů a poskytoval by větší nároky na platby (tj. daňové škrty) bohatším domácnostem, které přispívaly více nebo čelily vyšším daňovým sazbám. Klíčem k dlouhodobé kontrole rozpočtu je spíše eliminovat nebo snížit nároky, než je zvyšovat.

    Zadruhé, současné rozpočtové postupy podhodnocují náklady na odložené IRA. Požadavek na 5letou dobu držení, než jsou povoleny výběry bez sankcí, fakticky překračuje většinu nákladů nad rámec pětiletého rozpočtového okna. Rozpočtová politika by se měla posunout směrem k úplnějšímu účtování nákladů vládních programů.

    výdaje na zdravotnictví jako procento HDP

    Zatřetí, pro jakoukoli danou výši příspěvků bude povolení jak tradičních IRA s předstihem, tak i odložených IRA z hlediska příjmů dražší než mít kterýkoli z nich. Ostatní věci jsou stejné, lidé, kteří se domnívají, že jejich daňová sazba bude při výběru prostředků nižší, než je tomu nyní, budou mít tendenci volit IRA s předstihem, takže si mohou odečíst s relativně vyšší současnou daňovou sazbou. Podobně lidé, kteří se domnívají, že jejich daňová sazba bude při výběru nižší než jejich současná sazba, budou mít tendenci volit odložené IRA, aby dosáhli největšího snížení daní.

    Úvahy o důchodovém příjmu

    Rozšíření podmínek pro výběry IRA bez sankcí by podkopalo cíle IRA v oblasti důchodového příjmu a mohlo by snížit jak úspory, tak daňové příjmy. Lze si představit, že seznam upřednostňovaných použití fondů IRA se bude rozšiřovat donekonečna. Lze si také představit, že se seznam oblíbených účtů také rozšiřuje: pokud lze čerpat fondy IRA, proč ne Keoghs, SIMPLE plány, SEP, 401(k)s, penze nebo pevné a variabilní anuity? Navíc by vznikly obtížné administrativní problémy spojené s minimalizací zneužívání těchto ustanovení. Tyto problémy způsobí, že daňový zákoník bude složitější a bude vyžadovat, aby IRS shromáždil více informací, což by mohlo být docela rušivé nebo by mohlo hrozit, že ustanovení nebudou vynucovat.

    Pokud jsou výběry povoleny pro nové, zvýhodněné použití finančních prostředků, jsou nejdůležitější dvě úvahy. Za prvé, výběry by měly být povoleny pouze u finančních prostředků, které byly vloženy po přijetí právních předpisů. Ke konci roku 1995 činily zůstatky IRA a Keogha 1,2 bilionu dolarů. Tyto prostředky byly umístěny na účty s tím, že budou drženy až do odchodu do důchodu nebo budou čelit sankci. Pokud se tyto prostředky stanou způsobilými pro výběr bez sankcí, míra úspor by ve skutečnosti mohla klesnout. Předpokládejme například, že během jednoho roku bylo 5 procent těchto prostředků odebráno na jiné účely. To by představovalo asi výběry ve výši asi 60 miliard dolarů, tedy asi 20 procent osobních úspor. Za druhé, finanční prostředky vybrané z odpočitatelných IRA by měly podléhat dani z příjmu, a to i v případě, že bude prominuta pokuta. V opačném případě nebude celý výběr nikdy zdaněn, což by vedlo ke zjevným nerovnostem a neefektivitě.

    Ukládání zásad

    Všechny tyto problémy v daňové politice, rozpočtové politice a politice důchodových příjmů by mohly stát za cenu, pokud by expanze IRA zajistila podstatné zvýšení soukromých a národních úspor. Vliv IRA na úspory je však předmětem značné kontroverze, takže je užitečné začít s některými základy.

    Jediným nejdůležitějším faktorem je to IRA neposkytují pobídky ke spoření . Místo toho IRA poskytují pobídky k umístění finančních prostředků na určený účet. Rozlišení je zásadní.

    Existuje mnoho způsobů, jak financovat příspěvky IRA. Jedním ze způsobů je samozřejmě zvýšení úspor. To znamená spotřebovávat méně, nebo otevřeně řečeno, snižovat současnou životní úroveň. Toto je bolestivý způsob, jak využít daňových úlev poskytovaných IRA. Existují však poměrně bezbolestné způsoby, jak daňové úlevy také zachytit. Příspěvek může být například financován převodem stávajících zdanitelných aktiv do IRA, přerozdělením současných nebo budoucích úspor do IRA, které by byly uskutečněny mimo IRA, nebo zvýšením dluhu domácností. Tyto bezbolestné metody přispívání k IRA nezvyšují celkové soukromé úspory. IRA a další takzvané pobídky k úsporám tedy nevyžadují, aby přispěvatelé spořili nebo ušetřili více, než by měli jinak.

    Jak lidé pravděpodobně reagují na IRA? Zdravý rozum naznačuje, že se lidé budou snažit zachytit daňové úlevy co nejméně bolestivým způsobem. Rozumnou domněnkou je, že jedním z důvodů, proč jsou IRA tak oblíbené u daňových poplatníků, je právě to, že daňoví poplatníci nepotřebují snižovat svou životní úroveň (zvyšovat své úspory), aby mohli uplatnit daňovou úlevu.

    Výsledky výzkumu podporují toto tvrzení na nejobecnější úrovni. Ekonomové Joel Slemrod z University of Michigan a Alan Auerbach z University of California, kteří zkoumali širokou škálu studií dopadů zákona o daňové reformě z roku 1986, došli k závěru, že podobné jevy se objevují u řady činností souvisejících s daněmi. Zjišťují, že rozhodnutí týkající se načasování ekonomických transakcí nejzřetelněji reagují na daňové úvahy. Další úroveň odpovědí zahrnuje finanční a účetní volby, jako je alokace dané částky úspor na daňově preferované úspory oproti jiným úsporám. Nejméně citlivá kategorie chování se vztahuje na skutečná rozhodnutí agentů, jako jsou změny v úrovni úspor. Tato hierarchie odpovědí aplikovaná na IRA naznačuje, že většina příspěvků IRA není nová úspora.

    (A) Jaký podíl příspěvků IRA tvoří nové úspory?

    V posledních letech řada studií zkoumala účinky IRA na úspory a dospěla k různým závěrům.

    Zásadní otázkou v této literatuře je určení toho, co by domácnosti, které měly IRA, ušetřily, kdyby tyto pobídky neexistovaly.

    Několik faktorů však činí tento problém obtížným a jeden podléhá řadě předsudků, které přeceňují dopad IRA na úspory. Analýzy, které tyto problémy ignorují, přeceňují dopad IRA na úspory. Žádná studie, která koriguje tyto předsudky, nezjistila, že by IRA zvyšovaly úspory. Engen, Gale a Scholz (1996a, b) spíše ukazují, že zohlednění těchto faktorů do značné míry nebo zcela eliminuje odhadovaný pozitivní dopad IRA na úspory zjištěný v některých studiích.

    Za prvé, chování při spoření se mezi domácnostmi výrazně liší. Domácnosti, které jsou držiteli IRA, mají systematicky silnější chuť šetřit než jiné domácnosti. Jednoduché srovnání úsporného chování domácností s a bez IRA bude tedy zkreslené ve prospěch toho, že IRA zvýší úspory. Abychom to poněkud zjednodušili, předpokládejme, že existují dvě skupiny: velcí střadatelé a malí střadatelé. Očekávali bychom, že držitelé IRA (kde jsou velcí střadatelé nadměrně zastoupeni) ušetří více než držitelé, kteří nejsou držiteli IRA (kde byli malí střadatelé nadměrně zastoupeni). To by však neposkytlo žádné informace o účincích IRA sama o sobě , pokud neexistuje způsob, jak kontrolovat pozorovatelné a nepozorovatelné rozdíly mezi velkými a malými střadateli.

    Dokonce i výzkumníci, kteří tvrdí, že IRA zvyšují úspory, uznávají, že heterogenita spořícího chování je v této literatuře klíčovým faktorem. Často se však přehlíží, že důsledkem heterogenity je to, že zjištění, jako jsou domácnosti s IRA, ušetřily více než domácnosti bez IRA. ne naznačovat cokoliv o tom, zda příspěvky IRA představují nové úspory, protože by se od těchto domácností očekávalo, že budou spořit více.

    Kvůli heterogenitě v úsporách mají studie, které porovnávají přispěvatele IRA s nepřispěvateli, tendenci zjistit, že IRA zvyšují úspory (Hubbard 1984, Feenberg a Skinner 1989, Venti a Wise, 1987, 1988, 1990, 1991). Statistické testy však validitu takových srovnání odmítají (Gale a Scholz 1994.) Naproti tomu studie, které porovnávají jednu skupinu přispěvatelů s jinou, mají tendenci nacházet mnohem menší nebo zanedbatelné účinky IRA nebo expanze IRA na úspory (Gale a Scholz 1994, Attanasio a De Liere 1994, Joines a Manegold 1995). Porovnáním dvou skupin přispěvatelů tyto studie účinněji izolují skupiny s podobnými sklony k úsporám, a poskytují tak platnější srovnání.

    Druhým problémem je, že úspory a bohatství jsou čisté pojmy a jsou širokými pojmy. Pokud si domácnost půjčí 1000 dolarů a vloží peníze na spořicí pobídkový účet, čisté soukromé úspory jsou nulové. Údaje naznačují, že domácnosti s motivací ke spoření se zadlužily více než ostatní domácnosti. Studie by se proto měly zaměřit na to, jak pobídky ke spoření ovlivňují bohatství (aktiva minus dluh), nejen aktiva. Vzhledem k tomu, že finanční aktiva jsou v poměru k celkovým aktivům malá, mohou mít studie, které se zaměřují pouze na účinky pobídek ke spoření na finanční aktiva, zvláště omezený význam.

    Od expanze IRA na počátku 80. let prošly finanční trhy, důchody a sociální zabezpečení velkými změnami. Penzijní krytí (jiné než 401(k)s) během 80. let kleslo a v reformách z roku 1983 došlo ke snížení bohatství sociálního zabezpečení. Oba tyto faktory by způsobily, že lidé na konci 80. nebo počátkem 90. let nashromáždili více majetku než na začátku 80. let. Navíc snížení inflace a daňových sazeb, ke kterému došlo v 80. letech 20. století, učinilo finanční aktiva relativně atraktivnějšími než hmotná aktiva (jako je bydlení). To vedlo k silnému nárůstu na akciovém trhu a k přesunům bohatství z nefinančních forem do finančních. Ze všech těchto důvodů je důležité studovat dopad IRA na široká měřítka bohatství a kontrolovat další události, ke kterým došlo během 80. let.

    Studie, které zkoumají pouze finanční aktiva, často zjišťují velký dopad IRA na úspory (Venti a Wise 1992, 1996). Rozšíření těchto studií však naznačují, že účinky mizí, když analýza zkoumá dopad na širší měřítka bohatství, která zahrnují dluh nebo nefinanční aktiva a zahrnují dopad událostí, ke kterým došlo během 80. let (Engen, Gale a Scholz 1996a, b).

    Za třetí, zůstatky IRA představují zůstatky před zdaněním; nelze spotřebovat celou částku, protože při výběru jsou splatné daně a možná i sankce. Naproti tomu příspěvky na jiné účty nejsou obecně odečitatelné a lze obecně spotřebovat celý zůstatek na zdanitelném účtu. Daný zůstatek na spořicím motivačním účtu tedy představuje menší úspory (definované buď jako snížená předchozí spotřeba nebo zvýšená budoucí spotřeba) než ekvivalentní částka na konvenčním účtu.

    Analýzy, které korigují tyto předsudky, naznačují, že jen malý, pokud vůbec nějaký z celkových příspěvků IRA, zvýšil soukromé nebo národní úspory. Tento závěr konzistentně vychází z důkazů a odhadů z celé řady metodologií, včetně dat časových řad, průřezů, panelových dat, kohortové analýzy, simulačních modelů a analýzy důkazů z Kanady (Engen, Gale a Scholz 1996a, b ).

    (B) Kdo přispěl k IRA a proč na tom záleží

    Podpůrné důkazy pro tento názor pocházejí z údajů o tom, kdo přispěl k IRA. Tabulka 2 ukazuje, že domácnosti s IRA byly v roce 1986 velmi odlišné od domácností, které IRA neměly. Konkrétně ve srovnání s domácnostmi bez IRA měl typický držitel IRA sedmkrát větší finanční aktiva mimo IRA, čtyřnásobek celkového čistého jmění a osminásobek úspor. Ačkoli některé z těchto rozdílů jsou způsobeny pozorovatelnými charakteristikami, existuje široká shoda v tom, že domácnosti s IRA mají tendenci mít silnější nepozorovatelnou chuť šetřit než domácnosti s podobnými pozorováními bez IRA.

    [Tabulka 2]

    Dva typy domácností budou nejschopnější, a tedy s největší pravděpodobností přispívat bezbolestně, tedy příspěvky, které nezvyšují soukromé úspory. Prvním jsou domácnosti, které disponují velkým množstvím jiných aktiv. Tyto domácnosti mají k přesunu více stávajících aktiv, obvykle mají k přesunu více běžných úspor a mají menší potřebu udržovat všechna svá aktiva jako preventivní opatření proti mimořádným událostem. Druhým jsou starší domácnosti, u kterých je menší pravděpodobnost, že budou čelit závazné sankci za předčasný výběr. V krajním případě lidem starším 59,5 let nehrozí žádné sankce za předčasný výběr. Pro každou skupinu jsou IRA dobrou náhražkou úspor, které by tyto domácnosti stejně udělaly, takže příspěvek IRA pravděpodobně nebude představovat nové úspory.

    Údaje z 80. let ukazují, že domácnosti s finančními aktivy mimo IRA nad 20 000 $ v roce 1986 (asi 28 600 $ v dolarech z roku 1996) nebo domácnosti ve věku 59 a více let vytvořily více než dvě třetiny všech příspěvků IRA v období 1983-6.

    Domácnosti, které měly finanční aktiva mimo IRA vyšší než 40 000 $ (asi 57 200 $ v dolarech z roku 1996) nebo domácnosti, které měly 59 nebo více let, během tohoto období vytvářely polovinu všech příspěvků IRA. Tak, zatímco někteří lidé tvrdili, že mnoho z účty držely domácnosti střední třídy, údaje ukazují, že nejvíce příspěvky byly vyrobeny domácnostmi, které by uvažovaly o IRA a dalších úsporných náhražkách. To naznačuje, že celkové účinky IRA na úspory byly pravděpodobně přinejlepším malé.

    Naproti tomu příspěvky budou představovat čistý přírůstek úspor pouze tehdy, budou-li financovány snížením spotřeby, k němuž dojde pouze tehdy, když IRA a jiné úspory budou navzájem špatnými substituty. To je pravděpodobnější u domácností, které mají nižší držbu aktiv a jsou mladší. Pokud se tedy mají IRA rozšířit, měla by být expanze zacílena na skupiny s nižšími příjmy. Vyšší příjmové skupiny budou mít obvykle vyšší aktiva a bude pro ně snazší nahradit jiná aktiva do IRA.

    (C) Souhrnné účinky rozšířených IRA na úspory

    Jak moc by rozšíření IRA zvýšilo národní a soukromé úspory? Nějaký pohled na tuto otázku lze získat poznámkou, že čisté národní úspory klesly z 8 procent čistého národního produktu v 50., 60. a 70. letech na 4,1 procenta v 90. letech. Osobní úspory klesly ze 7 procent osobního disponibilního příjmu mezi lety 1950 a 1980 na méně než 5 procent v 90. letech.

    Jeden způsob, jak změřit účinek Všechno daňová politika úspor má zvážit dopady nahrazení daně z příjmu spotřební daní. Odhady Engena a Galea (1996) naznačují, že přechod studeného Turecka na čistou spotřební daň – bez osobních výjimek nebo přechodných úlev – by krátkodobě zvýšil míru úspor asi o 1,5 procentního bodu a o asi 0,5 procentního bodu v dlouhodobý. Produkce na hlavu by se během prvních 10 let zvýšila asi o 1,5 procentního bodu. Tyto účinky jsou pozitivní, ale ve srovnání s poklesem úspor uvedeným výše jsou mírné.

    Výsledky také poskytují užitečný pohled na to, čeho mohou cílené změny daňové politiky dosáhnout. Pokud kompletní přepracování systému daně z příjmu zvýší míru úspor nanejvýš o 1,5 procentního bodu, lze očekávat jen mnohem menší dopad politik, které se pohrávají na okrajích systému.

    Celkový dopad rozšiřujících se IRA by byl malý. Od roku 1982 do roku 1986 představovaly příspěvky IRA asi 1 procento HDP. Od té doby však daňové sazby klesly a další pobídky k úsporám se množily. Navíc by expanze zasáhla jen malou část populace. Pokud by příspěvky vzrostly o 0,5 procentního bodu HDP a – po rozdělení rozdílu mezi studiemi – přibližně polovinu těchto příspěvků tvořily nové úspory, soukromé úspory by vzrostly o 0,25 procentního bodu. Ale za předpokladu efektivní federální a státní daňové sazby ve výši asi 25 procent by vládní úspory klesly asi o jednu čtvrtinu příspěvků, takže čistý nárůst národních úspor by byl v příštích několika letech asi 0,12 procentního bodu.

    Upozorňujeme, že tento odhad nezahrnuje dopad umožnění výběrů bez sankcí (a bez daně z příjmu) pro konkrétní účely. Pokud jsou tyto výběry povoleny z již existujících zůstatků nebo pokud jsou výběry prováděny bez daně z příjmu, dopad expandujících IRA na soukromé a vnitrostátní úspory by mohl být negativní.

    (D) Krátkodobé versus dlouhodobé účinky IRA na úspory

    Někteří komentátoři (včetně Engena a Galea 1993) uvedli, že krátkodobé účinky IRA budou pravděpodobně méně příznivé než dlouhodobé účinky. Myšlenka je taková, že když budou zavedeny IRA, lidé přesunou finanční prostředky ze zdanitelných zdrojů do IRA, takže příspěvky zpočátku nebudou novými úsporami. Po chvíli mohou lidé, kteří přispívají do IRA, docházet finanční prostředky na přesun, takže příspěvky IRA se nakonec mohou stát novými úsporami. Například v simulačním modelu v Engen, Gale a Scholz (1994) IRA snižují krátkodobé úspory, ale zvyšují míru dlouhodobých úspor o 0,2–0,3 procentního bodu.

    Zásadní otázkou pak je, jak dlouho bude trvat, než míra úspor vzroste? V Engen, Gale a Scholz (1994) trvá 49 let, než poměr bohatství k příjmu překročí svou původní hodnotu (hodnotu před IRA). Někteří zastánci IRA usoudili, že protože typická domácnost má velmi málo již existujících finančních aktiv, přechodné období bude velmi krátké: rok nebo méně.

    Logika krátkého přechodného období je zavádějící ze dvou důvodů. První je jednoduše to, že typická domácnost v roce 1986 neměla IRA, takže typická domácnost je irelevantní pro debatu o tom, jak dlouho bude přechod trvat. Relevantní domácnosti jsou ty, které přispěly do IRA, a zejména ty, které nadále přispívaly do IRA: Měly tyto domácnosti mnoho již existujících aktiv, která by mohly převést do IRA? Odpověď je zde jednoznačně ano. Tabulka 2 ukazuje, že již existující zůstatky aktiv jsou mezi domácnostmi s IRA vysoké. Typická domácnost IRA měla v roce 1986 více než 20 000 dolarů ve finančních aktivech jiných než IRA. Mezi domácnostmi, které přispívaly k limitu tři roky po sobě, byly typické zůstatky finančních aktiv 40 000 USD. Je jasné, že pro tyto domácnosti by IRA mohly být financovány z již existujících zůstatků aktiv po několik let, aniž by se zvyšovaly úspory.

    Druhý problém s logikou zastánců je ještě důležitější: ignoruje příspěvky IRA, které jsou financovány současnými nebo budoucími úsporami, které by byly provedeny i bez IRA. Tyto příspěvky nepředstavují nové úspory. Tabulka ukazuje, že typické domácnosti IRA a přispěvatelé s 3letým limitem mají extrémně vysoké úrovně ostatních úspor ve srovnání s jejich příspěvky IRA, a tak by mohli snadno financovat příspěvky z úspor, které by byly provedeny tak jako tak. Střední úroveň tříletých úspor pro přispěvatele s tříletým limitem v SCF byla 60 000 USD. Pro mnohé z nich by jistě nebylo těžké jednoduše přesunout z toho 12 000 dolarů do IRA. Střední úroveň úspor za 3 roky pro typického přispěvatele IRA byla 23 000 USD. To je jistě dost velké na to, aby financovalo všechny nebo většinu typických tříletých příspěvků. Tato čísla naznačují, že mezi domácnostmi, které přispívaly do IRA, byla velká pokračující zdroj finančních prostředků, ze kterých by mohly být financovány příspěvky IRA bez zvyšování úspor. Existují všechny důvody si myslet, že přechodné období může trvat velmi dlouho.

    Druhým důvodem, proč IRA mohou zvýšit dlouhodobé úspory, je to, že pracovníci, kteří opustí zaměstnání, často převedou své důchodové zůstatky do IRA. IRA tedy poskytuje pohodlný způsob, jak udržet peníze vázané, spíše než povzbuzovat lidi, aby utráceli finanční prostředky předčasně. Po dlouhou dobu by kumulativní efekt menšího počtu lidí, kteří vyplácejí důchod, mohl zvýšit míru úspor. Je však třeba upozornit na dvě upozornění. Za prvé, zdá se, že k žádnému takovému efektu zatím nedošlo. Za druhé, tento faktor je již plně funkční v rámci stávajícího systému IRA. Není potřeba žádné rozšíření IRA.

    (E) Udělala reklama z příspěvků IRA nové úspory?

    Někteří komentátoři tvrdili, že silná reklama IRA znamená, že příspěvky IRA byly novou úsporou. I když se však zdá pravděpodobné, že IRA byly v období let 1982–6 silně propagovány finančním průmyslem, tato skutečnost neposkytuje žádné informace o tom, zda zdrojem příspěvků IRA byly nové úspory (snížení životní úrovně) nebo přesunutá aktiva, přesměrované úspory. nebo zvýšení dluhu. Určitě neexistuje důkaz podpořit názor, že reklama na IRA ovlivnila úroveň úspor.

    Pohled na reklamy samotné však naznačuje, že reklama může ve skutečnosti podporovat přesun aktiv spíše než nové úspory. Některé reklamy výslovně obhajovaly financování IRA dluhem jako snadný způsob, jak získat daňovou úlevu (viz Feenberg a Skinner 1989). Aaron a Galper (1984, s. 5) uvádějí následující inzerát z New York Times v roce 1984:

    Pokud byste přesunuli 2 000 dolarů z pravé kapsy kalhot do levé kapsy kalhot, nevydělali byste na transakci ani nikl. Pokud by však tyto různé kapsy byly účty v The Bowery, vydělali byste stovky dolarů… Založení individuálního důchodového účtu je způsob, jak si dát peníze. Kouzlo IRA je v tom, že vaše příspěvky jsou odečitatelné z daní.

    Ze zřejmých důvodů se zdá, že reklama spíše zdůrazňuje možnost bezbolestných příspěvků, které nezvyšují úspory, než bolestných příspěvků, které úspory zvyšují.

    Druhý pohled na reklamu poskytuje nedávná lavina reklam na podílové fondy a doprovodné masivní přílivy do těchto fondů. Obrázek 1 ukazuje, že jelikož podílové fondy v posledních letech dramaticky vzrostly, osobní spoření nikoli. Obrázek 2 ukazuje, že nárůst úspor v podílových fondech byl doprovázen poklesem jednotlivých držených akcií a dluhopisů. To znamená, že do značné míry se zdá, že domácnosti přesunuly svá aktiva z jedné formy do druhé. Nejde v žádném případě o kritiku odvětví podílových fondů, které dodává produkt, který veřejnost požaduje. Jde jen o to, že přítomnost masivní reklamy neznamená, že následné příspěvky jsou novou úsporou.

    Podobně neprokázané tvrzení je, že IRA vytvořily kulturu spoření, nebo by tak učinily, kdyby nebyly v roce 1986 omezeny. Do jisté míry je tato představa založena na důkazech o přetrvávání příspěvků IRA v průběhu času. Domácnosti, které přispěly v jednom roce, měly velmi vysokou pravděpodobnost, že přispějí i v roce následujícím. To vedlo ke spekulacím, že IRA pomohly lidem vytvořit si dobré spořící návyky v průběhu času (Skinner 1992, Thaler 1994). Problém s tímto závěrem je, že údaje o persistenci jsou dokonale konzistentní se standardními modely (Engen a Gale 1993). Na přetrvávání příspěvků v čase není nic překvapivého. Čistě racionální model bez vytváření návyků generuje stejnou perzistenci jako data.

    Navíc další důkazy ztěžují uvěřit, že IRA vytvořily kulturu spoření. Počátek 80. let se vyznačoval nižší inflací, nižšími daňovými sazbami, vysokými reálnými úrokovými sazbami, škrty v sociálním zabezpečení a také rozšířenými IRA, přesto míra úspor během zlatých let IRA spíše klesala, než stoupala.

    Závěry

    Je nepravděpodobné, že by rozšiřování cílených pobídek k úsporám založeným na daních výrazně zvýšilo míru úspor, pokud vůbec, ale mohlo by mít skutečné náklady, pokud jde o daňovou, rozpočtovou a důchodovou politiku. Přílišné zaměření na šťouchání se s pobídkami k úsporám založeným na daních zatemňuje jiné možnosti, jak zvýšit soukromé a vnitrostátní úspory. Nejjistějším způsobem, jak zvýšit národní úspory, je snížit rozpočtový deficit způsoby, které nesnižují soukromé úspory.

    Zvyšování soukromých úspor se může ukázat jako obtížnější, ale několik možností stojí za prozkoumání. Nejviditelnějším kandidátem je lepší finanční vzdělání pracovníků. Existuje vážná obava, že podstatná část populace nebude na důchod dostatečně připravena. Zároveň však velká část domácností nevyužívá již pro ně dostupné pobídky ke spoření. Každý může například přispívat na IRA nebo fixní či variabilní anuitu, pokud se tak rozhodne a obdrží daňové zvýhodnění ve vztahu k ostatním úsporám. Ve skutečnosti se účastní pouze asi dvě třetiny pracovníků, kteří mají nárok na plány 401(k). Lepší vzdělání by také stálo za to, aby poskytlo potřebnou pomoc americkým domácnostem, protože penzijní systém se odklání od dávkově definovaných plánů k plánům s definovanými příspěvky, které kladou větší odpovědnost na pracovníky, a protože se uvažuje o reformě sociálního zabezpečení.

    Další plodnou oblastí reformy je podle mého názoru důchodová legislativa. Zlepšený penzijní systém by se vyznačoval lepším penzijním pokrytím, zjednodušenými nediskriminačními pravidly s vyšším minimálním příspěvkem, vyššími limity maximálních příspěvků a odstraněním daní z nadměrných výplat a nadměrné akumulace.